Статья: Понятие "государственное страхование" в отечественной теории и практике (Логвинова И. Л.)

 

"Организация продаж страховых продуктов", 2008, N 4

ПОНЯТИЕ "ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРАХОВАНИЕ"

В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ

В условиях командно-административной экономики в нашей стране в течение многих десятилетий существовала монополия государства на осуществление страховой деятельности. В то время термин "государственное страхование" трактовался как "одна из форм страхования, при которой в качестве страховщика выступает государственная организация. Государственное страхование может осуществляться в условиях абсолютной монополии государства на проведение всех видов страхования (универсальной), монополии государства лишь на отдельные виды страхования (частичной) или же при отсутствии какой-либо государственной страховой монополии (когда государственное страхование проводится параллельно с акционерным, кооперативным и другим страхованием)". Назовем эту трактовку понятия "государственное страхование" трактовкой N 1.

Словарь страховых терминов / Под ред. Е. В. Коломина, В. В. Шахова. М. Финансы и статистика, 1991. С. 43.

В СССР начиная с 1922 г. государство, становясь собственником страхового фонда, использовало его для решения задач экономического и социального развития, организовывало и направляло деятельность страховых органов. "До 1958 фонд был полностью централизован в масштабах страны; с 1958 при передаче страхового дела в ведение министерств финансов союзных республик фонд создавался по каждой республике; с 1968 система государственного страхования становится союзно-республиканской; наряду с образованием фондов по каждой союзной республике создаются межреспубликанские (общесоюзные) фонды страховых средств" .

Там же. С. 44.

Практическое осуществление государственного страхования в СССР было связано с деятельностью союзно-республиканской системы органов государственного страхования, которая называлась Госстрах СССР. Отличительной особенностью данной организации являлось то, что это была на 100% государственная организация, которая строила свою деятельность на принципах, сформулированных центральными органами управления. Эти принципы в какой-то мере соответствовали сущности страховых отношений, но были адаптированы к условиям социалистического хозяйства. Это выражалось, в частности, в том, что Госстрах СССР создавал страховой фонд за счет страховых взносов страхователей, но не осуществлял инвестиционной деятельности, ибо таковая также была монополией государства, и не существовало институтов финансового рынка.

Фактически в СССР существовал еще один страховщик - Ингосстрах СССР. Он осуществлял страховые операции, связанные только с внешнеэкономической деятельностью, а также операции по перестрахованию. Эта организация всегда существовала в форме акционерного общества. В силу специфики организационно-правовой формы и осуществляемых операций деятельность этой организации в условиях административно-командной экономики заслуживает отдельного рассмотрения.

Итак, страхование в СССР называлось государственным страхованием в силу того, что именно государство устанавливало правила взаимодействия страхователя и страховщика-монополиста, правила формирования и использования страхового фонда, создаваемого за счет страховых взносов, уплачиваемых страхователями.

Когда монополия государства на страховую деятельность была отменена, в стране стали возникать множественные страховые организации. При учреждении некоторых из них использовался частный капитал, при учреждении других - средства государства. Иными словами, при создании страховой организации в форме, например, акционерного общества контрольный пакет акций мог принадлежать государству. При этом страхование, осуществлявшееся такими организациями, во многих публикациях называлось государственным по аналогии с тем смыслом данного понятия, который существовал в нашей стране в предыдущий период экономического развития.

В результате бурных изменений в политической и экономической жизни в нашей стране в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века Госстрах СССР перестал существовать. Госстрах РСФСР был преобразован в акционерное общество "Росгосстрах", в капитале которого государство сначала владело 100% акций, но постепенно начиная с 2001 г. стало продавать пакеты акций частным компаниям .

См. об этом подробнее: Журавин С. Г. Краткий курс страхования. М. "Анкил", 2005.

Уже на данной стадии термин "государственное страхование", на наш взгляд, мог нести в себе различный смысл. В период административно-командной экономики данный термин означал, что перечень рисков, которые мог принять на себя Госстрах СССР, все основные условия страхования тех или иных рисков устанавливались централизованно в виде директивных финансовых и иных показателей и предписаний. Это в некоторой степени создавало впечатление надежности, гарантированности государством соблюдения обязательств по договорам страхования.

В годы бурного разгосударствления экономики нередко бывало так, что возникавшие в большом количестве страховые фирмы быстро пропадали с рынка, оставляя своих страхователей без страховой защиты. В этих условиях компании, собственником которых являлось государство, вызывали большее доверие некоторой части потенциальных страхователей, помнивших о прежней ситуации в отечественном страховании. Однако, если взглянуть на деятельность страховщиков в условиях развития отечественной экономики в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века, следует отметить, что, независимо от участия государства в капитале страховщиков, которые предлагали свои услуги на отечественном страховом рынке, эти страховщики должны были действовать по тем же правилам, что и коммерческие структуры, в которых капитал был на 100% частным. Таким образом, уже на ранних стадиях формирования отечественного страхового рынка термин "государственное страхование" не нес в себе того значения, которое он имел в условиях административно-командной экономики. Он, по существу, стал обозначать лишь принадлежность коммерческих страховых структур государству, но это не было связано с каким-то особым порядком осуществления страховых отношений, который обязаны были бы соблюдать "государственные" страховые организации в отличие от негосударственных.

В 1995 г. вступила в действие часть вторая ГК РФ, гл. 48 которой называется "Страхование" и посвящена вопросам регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением страхования. В частности, ст. 969 Кодекса дает четкое определение понятия "государственное страхование". ГК РФ определяет государственное страхование как обязательное страхование, осуществляемое за счет средств бюджетов различных уровней (федерального, муниципальных и т. п.). Средства выделяются конкретным министерствам и ведомствам (которые выступают в роли страхователей) на цели осуществления страхования государственных служащих, занимающих должности, указанные в конкретных федеральных законах о конкретных видах обязательного государственного страхования. Назовем данную трактовку термина "государственное страхование" трактовкой N 2.

При этом ГК РФ не ограничивает круг организаций, которые могут выступать страховщиками по данным видам страхования. В качестве страховщиков выступают коммерческие страховые организации, действующие на рынке страхования, получившие лицензию на осуществление конкретного вида страхования, которые выбираются министерством или ведомством, выступающим в соответствии с законом в качестве страхователя, на конкурсной основе. Такой порядок выбора страховщиков для осуществления государственного страхования дает возможность использовать преимущества рыночной экономики, так как позволяет выбрать страховщика, предоставляющего лучшее соотношение цены и качества страховой услуги, и, следовательно, более рационально использовать средства государственного бюджета.

Несмотря на четкое определение понятия "государственное страхование", содержащееся в ГК РФ, в отечественной литературе нередко называют государственным обязательное социальное страхование, осуществляемое в нашей стране (трактовка N 3).

Итак, термин "государственное страхование", используемый в отечественной литературе, может употребляться в трех различных смыслах. Какие же стороны процесса страхования являются определяющими при различных трактовках данного термина?

На наш взгляд, здесь необходимо более подробно рассмотреть следующие аспекты:

- источники формирования страховых фондов;

- вопрос о том, кто является собственником страховых фондов, формируемых в рамках государственного страхования;

- вопрос о том, кто является гарантом исполнения обязательств по тем видам страхования, которые в той или иной трактовке относятся к видам государственного страхования.

В трактовке N 1 источником формирования страховых фондов называются средства физических лиц, являвшихся страхователями по добровольным и обязательным видам страхования. а также средства юридических лиц, которые могли участвовать в страховых отношениях в рамках предоставленных им полномочий. Подавляющее большинство юридических лиц являлось государственными предприятиями, но имелась и кооперативная форма собственности. Начиная с 1931 г. кооперативные организации в нашей стране могли страховать свои риски только в системе Госстраха. Таким образом, источники формирования страхового фонда государственного страхования (в трактовке N 1) были разнообразны. А вот собственником самого страхового фонда было советское государство. Оно же и определяло основные направления расходования этого фонда. Причем практика показала, что государство не рассматривало себя в качестве гаранта исполнения обязательств перед страхователями, участвовавшими своими взносами в создании этого фонда. Государство рассматривало средства страхового фонда как дополнительный источник покрытия дефицита госбюджета. Иными словами, право владения и распоряжения страховым фондом государственного страхования (как по добровольным, так и по обязательным его видам) безраздельно принадлежало государству. Именно это обстоятельство, на наш взгляд, является главным признаком понятия "государственное страхование" в трактовке N 1.

В разные годы в СССР к обязательным видам страхования относились разные виды личного и имущественного страхования.

Росгосстрах, являясь правопреемником Госстраха РФ, на 1 марта 1996 г. имел задолженность перед страхователями в сумме 92 трлн руб. (см. Журавин С. Г. Указ. соч. С. 47).

С принятием в 1988 г. в нашей стране Закона "О кооперации в СССР" монополия государства на страховую деятельность практически была отменена. Стали возникать страховые организации различных форм собственности. До принятия в 1992 г. Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ" и создания в том же году органа государственного страхового надзора страховой рынок, по существу, переживал этап бурного стихийного развития. В период до 1995 г. (то есть до вступления в силу части второй ГК РФ) понятие "государственное страхование" в трактовке N 1 утрачивало свое значение.

Как уже было отмечено выше, ГК РФ дал новую трактовку термина "государственное страхование". В этой новой трактовке основным признаком для отнесения того или иного вида страхования к государственному является вовсе не то, кто обладает правом владения и распоряжения средствами страхового фонда, создаваемого для конкретного вида страхования (государство в лице определенного ведомства или частная компания). Основным признаком является источник средств, за счет которых осуществляется тот или иной вид обязательного страхования. Страхование только тогда считается государственным, когда осуществляется за счет средств бюджетов различных уровней, выделенных целевым назначением для осуществления определенных в законодательном порядке видов обязательного страхования. При этом государство указывает, что страхователями от его лица выступают министерства и ведомства, которые в законодательном порядке определены в качестве страхователей.

В случае с обязательным социальным страхованием в России определение "государственное", появляющееся в публикациях о страховании, связано, видимо, именно с тем, что государство обладает правом собственности и правом распоряжения средствами фондов обязательного социального страхования. Но эти фонды формируются в первую очередь за счет взносов страхователей (юридических и физических лиц) и лишь во вторую очередь - за счет средств государственного бюджета (в случаях, определенных законодательством РФ). Иными словами, характеристика источников формирования страховых фондов обязательного социального страхования в РФ не дает основания считать данные виды страхования "государственным страхованием" в трактовке ГК РФ. Но сами фонды обязательного социального страхования в РФ как совокупность денежных средств (но не как организации, являющиеся страховщиками по тем или иным видам обязательного социального страхования) являются объектом собственности государства, и право распоряжаться этими фондами также принадлежит государству. Поэтому, на наш взгляд, обоснованной будет характеристика самих этих фондов как государственных фондов.

Иными словами, применительно к практике осуществления страхования в России можно выделить два различных понятия. Во-первых, понятие "государственное страхование" в том смысле, который содержится в ГК РФ. Главным признаком этой категории является то, что источником для формирования страховых фондов по данным видам страхования являются средства государственного бюджета и государство в лице министерств и ведомств выступает в роли страхователя. Государственное страхование в России всегда осуществляется в обязательной форме. Во-вторых, обратим внимание на понятие "государственные фонды обязательного социального страхования". Источником формирования этих фондов являются прежде всего средства страхователей, среди которых государственные организации составляют лишь некоторую часть. Следовательно, данное страхование нельзя назвать государственным в смысле ст. 969 ГК РФ. Однако согласно положениям федеральных законов, регулирующих осуществление обязательного социального страхования в России, данными фондами владеет и распоряжается государство.

Такое разграничение понятий более определенно характеризует страховые отношения, возникающие в ходе осуществления различных видов страхования, и роль государства в процессе осуществления этих отношений. Очевидно, что государственное страхование является формой организации страховых отношений, более адекватной рыночной экономике. Государство здесь выступает как страхователь (то есть заказчик определенной услуги) и получает возможность выбирать из множества предложений, имеющихся на рынке страховых услуг, то, которое обеспечивает наилучшее соотношение цены и качества приобретаемой услуги.

В то же время, присваивая право владения и распоряжения фондами обязательного социального страхования (государственными фондами обязательного социального страхования - в нашем определении), государство берет на себя функции, которые более свойственны для государства в системе административно-командного управления экономикой. В современной системе отношений государство в лице созданных им некоммерческих организаций (Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды ОМС, Фонд обязательного пенсионного страхования, Фонд социального страхования) выступает как страховщик, имеющий монополию на проведение данных видов страхования. А такое монопольное положение, то есть абсолютное отсутствие конкуренции, неизбежно приводит к использованию неэффективных способов создания и расходования средств .

См. об этом подробнее, например: Кричевский Н. А. Куксин А. Г. Государственное регулирование социального страхования. М. Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2006. С. 69

В условиях транзитивной экономики в России государство может и должно быть гарантом предоставления населению определенного (видимо, максимально возможного при имеющемся ограниченном объеме ресурсов) уровня социальной защиты. Но монопольное владение и распоряжение фондами обязательного социального страхования не является неотъемлемым условием обеспечения таких гарантий. Опыт развитых стран свидетельствует о том, что фонды могут формироваться и расходоваться в рамках специализированных некоммерческих организаций (например, больничных касс, как это происходит в системе обязательного медицинского страхования в Германии или в Израиле). При этом государство выполняет контрольную функцию, а также в законодательно определенных случаях производит платежи или дотации этим организациям.

Такое разделение функций: с одной стороны, владение и распоряжение фондами в руках негосударственных организаций, с другой стороны - обеспечение гарантий предоставления услуг по обязательному социальному страхованию со стороны государства - дает возможность создания более эффективной организации системы социального страхования. В этом случае ответственность за объем и качество предоставляемых услуг ложится в первую очередь на собственника страхового фонда. При такой организации будет очевидна некорректность применения понятия "государственное" в отношении отечественного обязательного социального страхования.

А пока читатель, встречаясь с термином "государственное страхование" в литературе и на сайтах в Интернете, видимо, должен попытаться понять из контекста, какой именно смысл имеет этот термин в каждом конкретном случае.

И. Л. Логвинова

К. э. н.,

доцент

кафедра страхования

Московской финансово-промышленной

 



  • На главную